Uso sapiente dei mezzi per le sfide digitali. La Presentazione della relazione annuale del neo-Presidente dell’Autorità Garante della Concorrenza e del mercato – AGCM, il magistrato Roberto Rustichelli, è di fatto stata una ricognizione delle maggiori sfide e criticità che si proporranno all’azione dell’Autorità. Di seguito riportiamo una selezione di estratti di maggiori rilievo per il settore radiotelevisivo indicizzati per macrotemi.
“I simboli della Giustizia sono la bilancia e la spada: nella mia carriera ho sempre cercato di usare la bilancia, assai poco la spada” con questo commento introduttivo il Roberto Rustichelli, magistrato ordinario con esperienza nel settore antitrust e antifrode UE ha indicato le linee guida che ispireranno l’azione del proprio settennato inaugurato nel maggio scorsoalla ricerca di un level palying field a beneficio di imprese e consumatori. E in un’ottica di collaborazione (con le altre autorità nazionali e internazionali UE, per le sfide poste dalla globalizzazione.
La UE riparta da un mercato unico a fiscalità equa. “La globalizzazione, per lungo tempo vissuta come fonte di crescita e di benessere senza fine, ha manifestato sempre più l’altro volto: quello di un processo che, se non adeguatamente controllato, racchiude in sé pericolose insidie che possono minare alla radice i sistemi economici e spezzare le catene della solidarietà.
[…] Quel fondamentale processo che in Europa ha portato all’instaurazione di un mercato interno senza barriere tra gli Stati membri e basato sulla libera circolazione delle persone, dei capitali, delle merci e dei servizi, ha perso slancio e spinta propulsiva. […]E’ essenziale, dunque, ricostruire il consenso intorno al mercato unico. Su questo terreno, l’Europa e i governi nazionali possono e devono fare di più: innanzitutto rimuovendo quelle asimmetrie e distorsioni competitive che impediscono ad esso di funzionare correttamente a beneficio di tutti. Occorre, in particolare, prendere consapevolezza che il confronto competitivo si svolge oggi su molteplici livelli, alcuni dei quali sfuggono al diretto controllo delle autorità di concorrenza e, tuttavia, minano il level playing field, che è il presupposto di una competizione equa”.
La fiscalità è ai primi posti delle criticità individuate declinata in dumping fiscale e tax ruling operati da alcuni Stati Membri UE.
“Viene, innanzitutto, in rilievo il fenomeno del dumping fiscale realizzato da alcuni Paesi membri, divenuti oramai veri e propri paradisi fiscali”. Significativi i dati riportati: “Gli investimenti internazionali si adattano alla geografia della concorrenza fiscale: l’Italia attira investimenti esteri diretti pari al 19% del PIL; il Lussemburgo pari a oltre il 5.760%, l’Olanda al 535% e l’Irlanda al 311%. Valori così elevati non trovano spiegazione nei fondamentali economici di tali Paesi, ma sono in larga parte riconducibili alla presenza di società veicolo. In effetti, le imprese a controllo estero rappresentano oltre un’impresa su quattro del Lussemburgo, mentre generano il 73,6% del margine operativo lordo complessivo prodotto dalle imprese in Irlanda a fronte del 12,7% in Italia. Uno studio commissionato dal Ministero delle Finanze olandese mostra che i soli flussi finanziari (dividendi, interessi e royalties) che attraversano le società di comodo olandesi ammontano a 199 miliardi di euro (il 27% del PIL del Paese).
Sotto altro profilo, assumono rilievo i cosiddetti tax ruling, che possono conferire un vantaggio specifico a talune imprese idoneo a distorcere la concorrenza. Negli ultimi anni, la Commissione europea ha individuato numerosi tax ruling in violazione delle norme sugli aiuti di Stato, imponendo, tra l’altro, all’Irlanda di recuperare 14,3 miliardi di euro da Apple, nonché al Lussemburgo di recuperare 282,7 milioni di euro da Amazon e 23,1 milioni di euro da Fiat Finance and Trade.
“Tali accordi fiscali, in molti casi avvolti da segretezza, minano il patto di fiducia tra i Paesi membri e gettano un’ombra sulla leale partecipazione al mercato unico[…]: se alcuni Paesi ci guadagnano, è l’Unione europea a perderci […], chiosa li Presidente
Ma anche il tema centrale della tassazione digitale e della concorrenza sleale che si riverbera dalle imprese sui lavoratori attraverso le delocalizzazione delle attività e il dumping sociale e retributivo.
“Vi è, inoltre, il nodo irrisolto della tassazione delle imprese digitali, sul quale si stenta a trovare una soluzione condivisa a causa dell’opposizione di alcuni Paesi membri, per cui il dibattito è destinato a svilupparsi a livello dell’OCSE, dunque in un contesto multilaterale ancora più complesso di quello europeo”. Qui l’Europa ha perso l’occasione di costituire un gruppo di Paesi forte con soluzioni condivise che potesse accelerare le negoziazioni internazionali .
“Il tema non è, peraltro, solo quello delle imposte sul reddito delle società. La concorrenza fiscale sleale si estende sempre più anche nei confronti dei lavoratori dipendenti e dei possessori di grandi capitali e alimenta il fenomeno degli “emigrati previdenziali” (370 mila prestazioni pensionistiche sono oggi erogate all’estero dall’INPS) . Sotto altro profilo, l’integrità del mercato unico è posta a repentaglio da pratiche di dumping sociale/contributivo che, favorite dalle delocalizzazioni, si sostanziano nello sfruttamento delle minori tutele previste per i lavoratori nei paesi dell’Est”
Le sfide dell’economia digitale: dimensione globale degli operatori, ruolo nell’intermediazione, big data. “E’ già da diversi anni che l’Autorità segue attentamente l’impatto dell’evoluzione dell’economia digitale sui mercati. Ai grandi e diffusi benefici derivanti dall’innovazione trainata dai dati si intrecciano, infatti, meccanismi economici che tendono a rendere i mercati particolarmente concentrati e con elevate barriere all’entrata. In questo quadro, il potere di mercato che i c.d. GAFAM (Google Apple, Facebook, Amazon, Microsoft) hanno raggiunto nella fornitura di alcuni servizi digitali assume rilevanza sistemica non solo per la dimensione globale dello stesso, ma anche perché i servizi in questione rivestono un ruolo centrale nell’intermediazione informativa, economica e sociale.
Big data: leverage pro e anticompetitivi. “In particolare, il rischio paventato da alcuni è che le suddette posizioni dominanti abbiano raggiunto un radicamento tale da poter impedire in futuro l’entrata di nuovi operatori e ridurre gli incentivi all’innovazione ed al miglioramento dell’offerta, con effetti negativi su efficienza e dinamismo delle imprese. Inoltre, la disponibilità di Big Data sembrerebbe attribuire alle grandi piattaforme la capacità di esercitare una notevole disciplina concorrenziale su più mercati contemporaneamente, fino a farle percepire come soggetti dotati di notevole potere prima ancora di aver fatto ingresso in un nuovo mercato. Si tratta di un fenomeno che può avere un effetto pro-competitivo, ma che può assumere, in casi particolari, anche la forma di un “leverage” anti-competitivo. Il ruolo che le nuove piattaforme hanno come intermediari delle transazioni economiche e dei rapporti sociali, nonché del sistema digitale dell’informazione, ha suscitato un ampio dibattito a livello globale sull’adeguatezza degli attuali presidi a tutela della concorrenza, della privacy e del pluralismo. Le proposte avanzate abbracciano tutto lo spettro dei possibili interventi riformatori: dall’idea di un break-up dei giganti digitali, recentemente rilanciata nel dibattito politico statunitense, fino alle riflessioni in merito all’utilizzo più opportuno ed efficace degli strumenti di intervento già esistenti. Si tratta di un dibattito al quale sta contribuendo anche l’ indagine conoscitiva sui Big Data avviata dall’Autorità insieme all’AGCOM ed al Garante della privacy, tutte consapevoli dell’esigenza di esercitare i propri poteri con pieno vigore (anche) nel nuovo contesto economico al fine di garantire il raggiungimento degli obiettivi che la legge affida loro”. In base a tale indagine, di cui si attendono a breve i risultati, sono state pubblicate di recente delle linee guida di policy.
Ruolo delle acquisizioni e degli algoritmi. “Due questioni di ampio respiro interessano il futuro dell’enforcement delle norme a tutela della concorrenza nel settore digitale. La prima concerne le acquisizioni societarie effettuate dai grandi operatori digitali. Un recente studio mostra che, tra il 2008 e il 2018, Amazon, Facebook e Google hanno acquisito, spesso con l’obiettivo di eliminare futuri concorrenti, circa 300 società, sovente nella fase iniziale del loro ciclo di vita: infatti, in circa il 60% di tali acquisizioni, l’impresa target era attiva da non oltre 4 anni. Le autorità di concorrenza dovrebbero essere poste nella condizione di valutare tali operazioni di concentrazione, che invece non sono di norma soggette a un obbligo di notifica perché le imprese acquisite non generano fatturati elevati. Il secondo tema concerne la collusione attraverso gli algoritmi utilizzati dalle imprese per la definizione e l’adeguamento continuo dei propri prezzi. E’ evidente che di fronte a ciò la nozione tradizionale di intesa come incontro di volontà tra persone fisiche viene sottoposta a particolare tensione, atteso che la collusione tacita – cioè quella che si realizza tramite l’autonomo adattamento intelligente delle singole imprese – non viola le regole a tutela della concorrenza”.
Nuove forme di cooperazione a livello nazionale, UE, internazionale per le sfide digitali. “L’Autorità non ritiene che siano necessari stravolgimenti dell’attuale assetto istituzionale, ma l’adattamento di quest’ultimo alle nuove dinamiche evolutive, anche attraverso forme sempre più strette di cooperazione tra le autorità coinvolte e […] un coordinamento fra le autorità europee della concorrenza non è solo auspicabile, ma necessario.”
”L’Autorità si trova in una posizione privilegiata rispetto ad altre autorità europee, potendo sfruttare la complementarietà e le sinergie derivanti dalla circostanza di essere, al contempo, l’Autorità nazionale competente sia per l’applicazione delle regole in materia di concorrenza, sia per le violazioni del Codice del consumo. Questo le consente di rispondere con maggiore efficacia alle sfide poste da mercati altamente innovativi”.
Antitrust e operatori globali digitali. Al livello di attività svolta, di particolare interesse sono state anche le istruttorie nei confronti di Facebook, Apple e Samsung. “Nel caso Facebook, l’Autorità ha accertato due pratiche commerciali scorrette connesse alle modalità ingannevoli e aggressive con cui la società ha proceduto alla raccolta, all’utilizzo ed allo scambio con soggetti terzi dei dati personali dei propri utenti per finalità commerciali e di profilazione degli stessi. I casi Apple e Samsung hanno riguardato invece l’accertamento di una particolare forma di obsolescenza programmata, realizzata al fine di determinare un’artificiale accelerazione del processo di sostituzione dei telefoni, a prescindere dalla volontà dei consumatori. Sempre nei settori legati all’economia digitale, l’Autorità ha avviato di recente due nuove istruttorie per presunto abuso di posizione dominante nei confronti di Google e di Amazon. Nel caso Google, in particolare, l’Autorità intende verificare se la società abbia indebitamente usato la propria posizione dominante nel mercato dei sistemi operativi per smart device, rifiutando di integrare nell’ambiente Android Auto la app sviluppata da Enel per fornire agli utenti finali informazioni e servizi per la ricarica delle batterie delle auto elettriche. Il comportamento di Google potrebbe, inoltre, contribuire a ritardare la diffusione delle energie rinnovabili nel nostro Paese, con conseguenze negative anche sull’ambiente. Con riguardo ad Amazon, l’Autorità sta investigando se la piattaforma online abbia abusato della propria dominanza nel mercato dei servizi d’intermediazione sulle piattaforme per il commercio elettronico, al fine di restringere significativamente la concorrenza nel mercato dei servizi di gestione del magazzino e di spedizione degli ordini per operatori di e-commerce.
Lo strumento aggiuntivo della tutela del consumatore. “E’ significativo che, accanto all’intervento antitrust da ultimo citato, l’Autorità abbia poi proseguito l’organico monitoraggio del settore del commercio elettronico con gli strumenti a tutela del consumatore. Gli interventi effettuati in tale ambito sono sfociati nell’irrogazione di sanzioni a carico di diversi operatori specializzati nelle vendite online di prodotti di consumo per pratiche scorrette quali la diffusione di informazioni non veritiere su disponibilità e tempi di consegna dei prodotti offerti, l’applicazione di un supplemento di prezzo per il pagamento degli acquisti online effettuati con carta di credito, l’opposizione di ostacoli vari all’esercizio di diritti contrattuali dei clienti, come il diritto di recesso.
Strumenti attuali e futuri. La cassetta degli attrezzi a disposizione dell’Autorità risulta, in generale, ben fornita e sperimentata sia in materia antitrust che di tutela del consumatore. In quest’ultimo ambito, mi sia consentito ricordare innanzitutto che l’Autorità ha registrato un importante risultato. In particolare, ponendo fine a un’annosa vicenda normativa e giurisprudenziale, la Corte di Giustizia, con la sentenza del 13 settembre 2018, ha confermato la competenza dell’Autorità a intervenire a tutela dei consumatori nel settore delle comunicazioni elettroniche, e ciò anche in presenza di norme nazionali di settore”. “Naturalmente taluni profili potrebbero essere migliorati. Tra questi, la necessità di disporre di sanzioni davvero efficaci, proporzionate e dissuasive nei confronti delle big tech companies, atteso che il massimo edittale di 5 milioni di euro rappresenta una frazione del tutto modesta del loro fatturato, del loro patrimonio e dei profitti che esse possono ricavare dalle infrazioni commesse. A tale riguardo, notiamo con soddisfazione che una recente Proposta di direttiva europea si muove in questo senso, ancorando il massimo edittale ad una percentuale del fatturato annuo realizzato dal professionista. Anche i poteri di intervento antitrust hanno dimostrato sufficienti margini di flessibilità per far fronte alle nuove esigenze emergenti, come confermato dai citati avvii dei casi Google e Amazon”.
- Presentazione del Presidente Roberto Rustichelli
- Relazione Annuale sull’attività svolta nel 2018 (3.5 MB)
