Ridurre le asimmetrie informative tra utenti e operatori digitali e tra questi e gli altri operatori; contenere gli impatti in tema di concorrenza, tutela della privacy, pluralismo; adozione di norme, rafforzamento dei poteri di monitoraggio e sanzione delle autorità, revisione delle norme antitrust a ricomprendere le nuove fattispecie digitali; coordinamento internazionale. Queste in estrema sintesi le prime linee guida e raccomandazioni prodotte dall’Indagine conoscitiva congiunta di Agcom, Agcm e Garante privacy sul tema dei big data. Si tratta di linee guida di cooperazione sul tema nonché raccomandazioni di policy condivise dalle 3 autorità in anticipazione del documento che raccoglierà i rapporti finali delle diverse Autorità e che sarà disponibile a breve, recita il comunicato. Alla stregua del GDPR a livello UE e, sotto alcuni aspetti, il Regolamento per la protezione del copyright online, questa riflessione congiunta su strumenti nuovi che affianchino quelli tradizionali riflette una nuova consapevolezza delle complessità di gestione dell’economia digitale, e possibili distorsioni e i rischi per il consumatore, il pluralismo le imprese qualora tali complessità non vengano affrontati tempestivamente e con diverse azioni e strumenti coordinati. Molte delle constatazioni che si leggono fra le righe delle linee guida – asimmetrie informative, impatti competitivi pervasivi su utenti ed industrie, attuali e potenziali, rischi per la privacy e il pluralismo ad opera soprattutto delle grandi multinazionali del web rispecchiano peraltro analisi che CRTV dalle origini della sua attività associativa ha segnalato in un’ottica di tutela dell’industria radiotelevisiva nazionale che appare fortemente penalizzata da tali asimmetrie.
Le linee guida. Sono 11 le “linee guida e raccomandazioni di policy” condivise, di cui riportiamo i titoli e alcuni estratti salienti.
1: Governo e Parlamento si interroghino sulla necessità di promuovere un appropriato quadro normativo che affronti la questione della piena ed effettiva trasparenza nell’uso delle informazioni personali (nei confronti dei singoli e della collettività).
Agli indubbi vantaggi in termini di riduzione dei costi di transazione per imprese e cittadini-consumatori, si affiancano nuovi rischi sotto il profilo concorrenziale, della protezione del dato personale e del pluralismo informativo.
In particolare, la disponibilità in capo ai grandi operatori digitali, attivi su scala globale, di enormi volumi e varietà di dati (personali e non personali, strutturati e non strutturati) e della capacità di analizzarli ed elaborarli ha dato luogo a inedite forme di sfruttamento economico del dato e della sua valorizzazione ai fini della profilazione algoritmica legata a diversi scopi commerciali, generando nuove concentrazioni di potere, inteso non solo come ‘potere di mercato’, ma più in generale come potere economico e potere tout court, interessando i diritti fondamentali, i profili concorrenziali, il pluralismo e la stessa tenuta dei sistemi democratici.
Governo e Parlamento hanno la responsabilità di assicurare lo sviluppo equilibrato della cd. economia digitale nel rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, nonché di interrogarsi sulla necessità di promuovere un appropriato quadro normativo che affronti la questione della piena ed effettiva trasparenza e liceità nell’uso dei dati personali.
2: Rafforzare la cooperazione internazionale sul disegno di policy per il governo dei Big Data. Citate in particolare la partecipazione di AGCM alla Rete Europea della Concorrenza (European Competition Network – ECN), in particolare il gruppo di lavoro “ECN Digital Markets”e la Digital Clearing House, in ambito UE, l’Organismo per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE), l’International Competition Network (ICN) e United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) in ambito extra europeo; il Global Privacy Enforcement Network – GPEN per la autorità Privacy, il Berec per l’AGCOM.
3: Promuovere una policy unica e trasparente circa l’estrazione, l’accessibilità e l’utilizzo dei dati pubblici al fine della determinazione di politiche pubbliche a vantaggio di imprese e cittadini.
4: Ridurre le asimmetrie informative tra utenti e operatori digitali, nella fase di raccolta dei dati, nonché tra le grandi piattaforme digitali e gli altri operatori che di tali piattaforme si avvalgono.
La riduzione dell’asimmetria informativa tra utenti e operatori digitali nella fase di raccolta dei dati costituisce un fondamentale obiettivo di policy al quale possono e devono contribuire diversi strumenti. In questo quadro appare rilevante informare compiutamente l’utente-consumatore non solo circa gli usi dei dati ceduti, ma anche circa la necessità della cessione in merito al funzionamento del servizio offerto. Il rapporto interim dell’AGCom ha evidenziato come molte app mostrino una relazione inversa tra prezzo di acquisto dell’app e permessi richiesti all’utente, talvolta anche per la medesima app. Appare indispensabile che l’utente, nelle decisioni di acquisto del servizio e di cessione del dato abbia piena consapevolezza della relazione tra permessi necessari al funzionamento dell’app e permessi ulteriori richiesti a seguito di cessione del dato. Sia l’applicazione della normativa sulla protezione dei dati personali che la strumentazione propria della tutela del consumatore possono offrire un contributo importante per la riduzione di tale asimmetria informativa […].Appare altresì ineludibile che si proceda ad una progressiva riduzione delle asimmetrie informative tra le grandi piattaforme digitali e gli altri operatori che si avvalgono di tali piattaforme, aumentando la trasparenza dei criteri con i quali i dati vengono analizzati ed elaborati (ad esempio, nella definizione del ranking relativo al posizionamento e alla visibilità sulla piattaforma) e favorendo l’ingresso di nuovi intermediari dei dati che, su mandato degli utenti e nel rispetto della normativa a tutela della privacy, possano interfacciarsi con le grandi piattaforme globali con un accresciuto potere negoziale in merito alla contrattazione sul valore del dato e sul suo impiego commerciale.
5: Prima delle operazioni di trattamento dei dati, identificare la loro natura e proprietà e valutare la possibilità d’identificazione della persona a partire da dati ‘anonimizzati’.
Appare necessario che chi intenda effettuare operazioni di trattamento secondo la metodologia propria dei Big Data si accerti, in via preliminare, della natura personale o meno dei dati trattati, così da identificare la cornice normativa di riferimento all’interno della quale opera. Inoltre, i titolari del trattamento che intendono far uso di Big Data dovrebbero preventivamente valutare se una persona possa essere ragionevolmente identificata a partire dalla serie di dati “anonimizzata” utilizzata nel corso dell’analisi, in ragione delle operazioni di trattamento effettuate e dei dataset impiegati. Ciò non solo nell’ottica di rafforzamento della sicurezza del trattamento dei dati personali, come già previsto dal RGPD, ma anche nell’ottica di coerenza con la strategia nazionale di sicurezza cibernetica.
6: Introdurre nuovi strumenti per la promozione del pluralismo on-line, la trasparenza nella selezione dei contenuti nonché la consapevolezza degli utenti circa i contenuti e le informazioni ricevute on-line.
La concorrenza è senza dubbio uno strumento utile, ma insufficiente, per garantire la tutela del pluralismo. Anche un processo competitivo funzionante può, infatti, portare ad assetti di mercato incoerenti con un’informazione effettivamente pluralistica, in presenza di strategie di disinformazione nonché di fenomeni di autoselezione informativa, particolarmente diffusi nei comportamenti on-line, come il pregiudizio di conferma (confirmation bias), l’ancoraggio alle prime impressioni (anchoring effect), le camere d’eco (echo chamber), il conformismo di gruppo (groupthink effect) e così via. In questi casi, la disponibilità di una pluralità di fonti informative, e quindi l’operare del meccanismo concorrenziale dal lato dell’offerta, potrebbe non essere sufficiente a generare informazione verificata di qualità, diversità e pluralismo, potendo produrre anzi, in taluni casi, forme accentuate di autoselezione e polarizzazione nella ricerca e nella diffusione di informazioni (backfire effect). Negli ultimi anni sia la Commissione europea che l’AGCom hanno avviato un percorso di auto-regolazione e di co-regolamentazione che coinvolge tutte le componenti della società, ed in particolare tende a responsabilizzare le piattaforme tecnologiche […].
Sul fronte delle iniziative dell’AGCom, si richiama in particolare il “Tavolo per la garanzia del pluralismo e della correttezza dell’informazione sulle piattaforme digitali” istituito nel novembre 2017, che ha l’obiettivo di favorire e promuovere l’autoregolamentazione delle piattaforme e lo scambio di buone prassi per l’individuazione ed il contrasto dei fenomeni di disinformazione on-line frutto di strategie mirate. […]Dall’esperienza AGCom emergono tuttavia alcuni evidenti limiti di forme di autoregolazione che non siano accompagnate da poteri di audit e di inspection circa il ruolo della profilazione algoritmica nella selezione dei contenuti. […] Con riferimento, infine, al tema delle espressioni d’odio (hatespeech), a seguito della trasposizione della nuova Direttiva sui servizi media audiovisivi, l’AGCom applicherà anche alle piattaforme di videosharing il proprio regolamento di cui alla Delibera 157/19/CONS, avviando nel frattempo forme di co-regolazione per questo tipo di piattaforme.
7: Perseguire l’obiettivo di tutela del benessere del consumatore con l’ausilio degli strumenti propri del diritto antitrust estendendoli anche alla valutazione di obiettivi relativi alla qualità dei servizi, all’innovazione e all’equità.
Sotto il profilo dell’enforcement antitrust, la repressione di comportamenti abusivi da parte dei grandi player dell’economia digitale e di intese restrittive della concorrenza, entrambi facilitati dallo sviluppo di nuovi software e algoritmi sofisticati, è una delle priorità nell’attività dell’AGCM.Le caratteristiche dell’economia digitale richiedono la ricerca di un nuovo equilibrio tra il rischio di scoraggiare i processi innovativi e il rischio di under-enforcement.
La capacità di profilazione, portata ai suoi estremi, e l’esasperazione degli effetti di rete possono agevolare comportamenti abusivi idonei a ridurre la contendibilità degli ecosistemi delle principali piattaforme, rendendo persistente il loro potere di mercato. In particolare, in ragione della natura multisettoriale dell’economia digitale e della presenza di grandi operatori digitali attivi su più mercati, la definizione del mercato rilevante ai fini dell’accertamento del potere di mercato potrebbe essere ripensata, talvolta tenendo significativamente in considerazione anche altri elementi.
Appaiono infine necessarie, quantomeno con riferimento alle piattaforme digitali globali, misure volte ad incrementare la trasparenza all’utente circa la natura della propria profilazione in merito ai contenuti ricevuti, nonché meccanismi di opt-in circa il grado di profilazione prescelto, e ciò anche ai fini della tutela del pluralismo on-line, in relazione alla selezione dei contenuti operante attraverso la profilazione del consumatore.
8: Riformare il controllo delle operazioni di concentrazioni al fine di aumentare l’efficacia dell’intervento delle autorità di concorrenza.
Con la diffusione dei Big Data, il controllo delle concentrazioni assume una nuova centralità. Al fine di aumentare l’efficacia dell’intervento delle autorità di concorrenza rispetto alle operazioni di concentrazione è auspicabile:
(i) una riforma a livello nazionale e internazionale che consenta alle autorità di concorrenza di poter valutare pienamente anche quelle operazioni di concentrazione sotto le attuali soglie richieste per la comunicazione preventiva, ma che potrebbero risultare idonee a restringere sin dalla loro nascita importanti forme di concorrenza potenziale (come le acquisizioni da parte dei grandi operatori digitali di start-up particolarmente innovative anche soprannominate ‘killing acquisitions’);
(ii) la modifica dell’art. 6, comma 1, della legge n. 287/90, con l’introduzione di uno standard valutativo più adatto alle sfide dell’economia digitale, che faccia leva sul criterio dell’impedimento significativo della concorrenza effettiva (SIEC – “Substantial impediment to effective competition”).
9: Agevolare la portabilità e la mobilità di dati tra diverse piattaforme, tramite l’adozione di standard aperti e interoperabili
Agevolare la portabilità e la mobilità di dati tra diverse piattaforme, tramite l’adozione di standard aperti e interoperabili, anche oltre quanto già previsto dal diritto alla portabilità di cui all’art. 20 del RGPD, costituisce un obiettivo con una forte valenza pro-concorrenziale. In casi particolari, ferma restando la necessità di tutelare il diritto alla protezione dei dati personali, la tutela della concorrenza potrebbe richiedere obblighi di mobilità e portabilità dei dati personali ulteriori rispetto a quelli previsti in generale dal RGPD.
10: Rafforzare i poteri di acquisizione delle informazioni da parte di AGCM ed AGCom al di fuori dei procedimenti istruttori e aumento del massimo edittale per le sanzioni al fine di garantire un efficace effetto deterrente delle norme a tutela del consumatore.
Al fine di consentire una piena comprensione dei nuovi fenomeni in atto nell’economia digitale, appare opportuno il rafforzamento dei poteri di acquisizione delle informazioni da parte di AGCM ed AGCom al di fuori dei procedimenti istruttori (indagini conoscitive, attività pre-istruttoria), anche prevedendo la possibilità di irrogare sanzioni amministrative in caso di rifiuto o ritardo nel fornire le informazioni richieste o in presenza di informazioni ingannevoli od omissive. In questa direzione è peraltro orientata la cornice normativa in materia di protezione dei dati personali (cfr. artt. 157 e 166, comma 2, del Codice in materia di protezione dei dati personali).
11: Istituzione di un “coordinamento permanente” tra le tre Autorità.
Un’efficace politica pubblica per i Big Data e l’economia digitale richiede non solo l’enforcement, ma anche un’adeguata attività di advocacy di cui l’iniziativa congiunta tra AGCM, AGCom e Garante per la protezione dei dati personali è testimonianza – volta a:
contrastare le norme e le regolazioni volte a proteggere assetti di mercato “maturi” a scapito dello sviluppo delle innovazioni favorite dalla digitalizzazione, che contribuiscono alla competitività del sistema economico e al benessere dei consumatori;
definire un level playing field attraverso misure volte alla rimozione degli ingiustificati vantaggi sotto il profilo fiscale e delle relazioni industriali di cui beneficiano i principali protagonisti della rivoluzione digitale in generale e in relazione ai diversi mercati rilevanti interessati e ai versanti intermediati dalle grandi piattaforme digitali;
emancipare e accrescere la consapevolezza della collettività sia dei benefici che dei rischi derivanti dalla digitalizzazione dell’economia.
Le tre Autorità, nell’esercizio delle competenze complementari ad esse assegnate e che contribuiscono a fronteggiare le criticità dell’economia digitale, si impegnano a strette forme di collaborazione negli interventi che interessano i mercati digitali, anche attraverso la sottoscrizione di un memorandum of understanding.
Sull’indagine congiunta. Si ricorda che l’indagine congiunta avviata il 30 maggio 2017 intende svolgere un approfondimento interdisciplinare sulla base dei contributi che ciascuna Autorità, nel rispetto delle proprie competenze (implicazioni per la privacy, la regolazione, la tutela del consumatore e l’antitrust), può offrire nasce “dalla piena consapevolezza che le caratteristiche dell’economia digitale sono molto spesso tali per cui gli obiettivi propri delle tre Autorità tendono quasi inevitabilmente ad intrecciarsi e non sempre sono agevolmente distinguibili”.
Nel corso dell’Indagine sono state svolte quaranta audizioni nel cui ambito sono stati interpellati i principali operatori dell’economia dei dati, delle telecomunicazioni, dei settori finanziari e dell’editoria, nonché esperti e accademici; sono state inviate richieste di informazioni ai grandi operatori digitali e sono pervenuti numerosi contributi. Inoltre, le diverse Autorità hanno potuto beneficiare delle informazioni acquisite nel corso di procedimenti collegati allo sfruttamento economico dei dati e al ruolo della profilazione algoritmica nei mercati della pubblicità on line e nell’attività delle piattaforme di video sharing, motori di ricerca e marketplace.
Nel giugno dello scorso anno sono stati pubblicati alcuni risultati intermedi: un Big Data Interim report adottato dall’Agcom e un rapporto che illustra i risultati di un’indagine campionaria, condotta dall’Agcm, volta a indagare la propensione degli utenti di servizi on-line a consentire l’utilizzo dei propri dati a fronte dell’erogazione dei servizi.
